近年來，我國向深度老齡化社會邁進，養(yǎng)老服務(wù)需求日益高漲。全國人大常委會委員、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成日前接受中青報·中青網(wǎng)記者采訪時提出，加快制定養(yǎng)老服務(wù)法十分必要。
從兩條走勢相反的曲線可以清晰地看出我國人口結(jié)構(gòu)的變化。上升的曲線，代表老年人的比例不斷增加：截至2023年年底，我國60歲及以上人口占總?cè)丝谥冗_19.8%；下降的曲線，代表家庭養(yǎng)老功能正在減弱：過去20年間，我國家庭戶均人數(shù)由3.44下降為2.62。與此同時，老年人口獨居、空巢比例明顯提升，這些都意味著，解決老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求日益緊迫。
過去幾年，鄭功成在全國多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前養(yǎng)老服務(wù)存在供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高以及居家老人的需求無法得到滿足等問題，同時養(yǎng)老機構(gòu)運轉(zhuǎn)艱難、專業(yè)護理隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，這些都是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實寫照。
一邊是失能老年人、空巢高齡老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給不足或質(zhì)量不高，一邊是有些養(yǎng)老機構(gòu)陷入經(jīng)營困境，甚至出現(xiàn)倒閉現(xiàn)象。鄭功成分析認為，造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，而缺少國家層面的法律制約與規(guī)范是重要原因，“養(yǎng)老服務(wù)行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范”。
基于大量實地調(diào)查，鄭功成認為，在人人享有養(yǎng)老金的背景下，老年人的最大后顧之憂是高齡或失能后的護理服務(wù)需求得不到解決。
通過立法可以為老年人提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期，同時為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資者、從業(yè)者提供穩(wěn)定的政策支持與保障，并為處理養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營中的各種關(guān)系特別是機構(gòu)與老年人及其家屬的關(guān)系問題提供法律依據(jù)。
然而現(xiàn)實情況卻不盡如人意。現(xiàn)行政策以優(yōu)先保障特殊困難老年人（主要是原農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)孤寡老年人）的服務(wù)需求體現(xiàn)政府“保基本”的底線責(zé)任。而在老年人權(quán)益保障法中，由于賦權(quán)模糊，對“特困”“優(yōu)先保障”等缺乏具體解釋，“老年人在什么條件下可經(jīng)過什么程序得到什么養(yǎng)老服務(wù)無法可依。”鄭功成說。
由于缺乏法律規(guī)范，地區(qū)間的政策差異性大，市場主體進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難，發(fā)展好更難。對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)而言，其權(quán)益亦不明確。在用地、登記備案、建設(shè)運營、退出機制等方面都需要通過具體規(guī)定加以約束，且作為養(yǎng)老服務(wù)的具體供給方，在資金投入、稅收優(yōu)惠、應(yīng)急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權(quán)益尚未明確，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)可持續(xù)運營面臨阻礙，難以連鎖化發(fā)展。
此外，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管主體責(zé)任不規(guī)范，條塊分割的制度性障礙亟待破除。實踐中依靠民政部門統(tǒng)籌多部門，往往導(dǎo)致各自為政，遇到問題多“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。
鄭功成認為，由于養(yǎng)老服務(wù)立法滯后，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，部門管理責(zé)任條塊分割，導(dǎo)致養(yǎng)老護理人員資質(zhì)培訓(xùn)、認證混亂，不利于護理人才隊伍的壯大與質(zhì)量提高。
鄭功成在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國養(yǎng)老護理人員嚴(yán)重短缺，每個養(yǎng)老機構(gòu)或設(shè)施擁有的合格專業(yè)護理人員不足1人，大多是來自農(nóng)村或城市郊區(qū)的中老年婦女，加之養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)待遇普遍偏低，護理人員流失率居高不下，形成了“專業(yè)人才不足、待遇偏低、服務(wù)質(zhì)量不高、公眾信任率偏低、經(jīng)營規(guī)模偏小、收益率低、運轉(zhuǎn)困難”的怪圈。“這種局面亟須通過立法加以改變和引導(dǎo)。”鄭功成說。
值得注意的是，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中，出現(xiàn)了養(yǎng)老地產(chǎn)、老年旅游等產(chǎn)業(yè)化特征顯著的項目。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范，包括康復(fù)、醫(yī)療、護理、住房、教育、就業(yè)、老年用品等商品和服務(wù)均被納入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中，但對于最基本的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容卻未能得到較好的重視與規(guī)范。
對此，鄭功成提示說，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提要以提高老年人社會福利為出發(fā)點和落腳點，“加快我國養(yǎng)老服務(wù)立法勢在必行”。
