近年來(lái)，我國(guó)向深度老齡化社會(huì)邁進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)需求日益高漲。全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成日前接受中青報(bào)·中青網(wǎng)記者采訪時(shí)提出，加快制定養(yǎng)老服務(wù)法十分必要。
從兩條走勢(shì)相反的曲線可以清晰地看出我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化。上升的曲線，代表老年人的比例不斷增加：截至2023年年底，我國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝谥冗_(dá)19.8%；下降的曲線，代表家庭養(yǎng)老功能正在減弱：過(guò)去20年間，我國(guó)家庭戶均人數(shù)由3.44下降為2.62。與此同時(shí)，老年人口獨(dú)居、空巢比例明顯提升，這些都意味著，解決老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求日益緊迫。
過(guò)去幾年，鄭功成在全國(guó)多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前養(yǎng)老服務(wù)存在供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高以及居家老人的需求無(wú)法得到滿足等問(wèn)題，同時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難、專業(yè)護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，這些都是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。
一邊是失能老年人、空巢高齡老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給不足或質(zhì)量不高，一邊是有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入經(jīng)營(yíng)困境，甚至出現(xiàn)倒閉現(xiàn)象。鄭功成分析認(rèn)為，造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，而缺少國(guó)家層面的法律制約與規(guī)范是重要原因，“養(yǎng)老服務(wù)行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范”。
基于大量實(shí)地調(diào)查，鄭功成認(rèn)為，在人人享有養(yǎng)老金的背景下，老年人的最大后顧之憂是高齡或失能后的護(hù)理服務(wù)需求得不到解決。
通過(guò)立法可以為老年人提供清晰、穩(wěn)定的安全預(yù)期，同時(shí)為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資者、從業(yè)者提供穩(wěn)定的政策支持與保障，并為處理養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)中的各種關(guān)系特別是機(jī)構(gòu)與老年人及其家屬的關(guān)系問(wèn)題提供法律依據(jù)。
然而現(xiàn)實(shí)情況卻不盡如人意。現(xiàn)行政策以優(yōu)先保障特殊困難老年人（主要是原農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)孤寡老年人）的服務(wù)需求體現(xiàn)政府“保基本”的底線責(zé)任。而在老年人權(quán)益保障法中，由于賦權(quán)模糊，對(duì)“特困”“優(yōu)先保障”等缺乏具體解釋，“老年人在什么條件下可經(jīng)過(guò)什么程序得到什么養(yǎng)老服務(wù)無(wú)法可依。”鄭功成說(shuō)。
由于缺乏法律規(guī)范，地區(qū)間的政策差異性大，市場(chǎng)主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)難，發(fā)展好更難。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，其權(quán)益亦不明確。在用地、登記備案、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、退出機(jī)制等方面都需要通過(guò)具體規(guī)定加以約束，且作為養(yǎng)老服務(wù)的具體供給方，在資金投入、稅收優(yōu)惠、應(yīng)急與保險(xiǎn)、糾紛處理和法律援助等方面的權(quán)益尚未明確，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)面臨阻礙，難以連鎖化發(fā)展。
此外，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管主體責(zé)任不規(guī)范，條塊分割的制度性障礙亟待破除。實(shí)踐中依靠民政部門統(tǒng)籌多部門，往往導(dǎo)致各自為政，遇到問(wèn)題多“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。
鄭功成認(rèn)為，由于養(yǎng)老服務(wù)立法滯后，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，部門管理責(zé)任條塊分割，導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理人員資質(zhì)培訓(xùn)、認(rèn)證混亂，不利于護(hù)理人才隊(duì)伍的壯大與質(zhì)量提高。
鄭功成在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理人員嚴(yán)重短缺，每個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施擁有的合格專業(yè)護(hù)理人員不足1人，大多是來(lái)自農(nóng)村或城市郊區(qū)的中老年婦女，加之養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)待遇普遍偏低，護(hù)理人員流失率居高不下，形成了“專業(yè)人才不足、待遇偏低、服務(wù)質(zhì)量不高、公眾信任率偏低、經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小、收益率低、運(yùn)轉(zhuǎn)困難”的怪圈。“這種局面亟須通過(guò)立法加以改變和引導(dǎo)。”鄭功成說(shuō)。
值得注意的是，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了養(yǎng)老地產(chǎn)、老年旅游等產(chǎn)業(yè)化特征顯著的項(xiàng)目。由于沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，包括康復(fù)、醫(yī)療、護(hù)理、住房、教育、就業(yè)、老年用品等商品和服務(wù)均被納入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中，但對(duì)于最基本的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容卻未能得到較好的重視與規(guī)范。
對(duì)此，鄭功成提示說(shuō)，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提要以提高老年人社會(huì)福利為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，“加快我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)立法勢(shì)在必行”。
