為促進解決“幼有所育”問題，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)﹝2019﹞15號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。
《指導(dǎo)意見》出臺的背景和意義
3歲以下嬰幼兒（以下簡稱嬰幼兒）照護服務(wù)是保障和改善民生的重要內(nèi)容，事關(guān)嬰幼兒健康成長，事關(guān)千家萬戶。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展，黨的十九大報告要求，在“幼有所育”上不斷取得新進展。今年的政府工作報告指出，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)，支持社會力量興辦托育服務(wù)機構(gòu)，加強兒童安全保障。
《指導(dǎo)意見》堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以需求和問題為導(dǎo)向，明確了促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的基本原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施和組織實施，是當(dāng)前和今后一個時期做好嬰幼兒照護服務(wù)工作的綱領(lǐng)性文件。
貫徹落實好《指導(dǎo)意見》，有利于滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務(wù)的需求，促進嬰幼兒健康成長,增進家庭和諧幸福；有利于完善家庭發(fā)展支持體系，實施好全面兩孩政策，營造嬰幼兒照護良好的社會環(huán)境；有利于補齊“幼有所育”服務(wù)短板，保障民生、促進就業(yè)、擴大消費，不斷增進全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感。
促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展目標(biāo)
《指導(dǎo)意見》提出了嬰幼兒照護服務(wù)兩階段發(fā)展目標(biāo)。第一階段，到2020年，嬰幼兒照護服務(wù)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立，建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)，服務(wù)水平有所提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務(wù)需求得到初步滿足。第二階段，到2025年，嬰幼兒照護服務(wù)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務(wù)體系基本形成，服務(wù)水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務(wù)需求得到進一步滿足。
發(fā)揮社區(qū)在促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展中的重要作用
社區(qū)是社會治理和民生保障的重要載體。加大對社區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)的支持力度，是實現(xiàn)照護服務(wù)就近可及、普惠公平的現(xiàn)實需要。
一是要加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方各級政府要通過規(guī)劃新建、限期整改的方式，建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的照護服務(wù)設(shè)施和配套安全措施，為嬰幼兒照護創(chuàng)造良好環(huán)境。要統(tǒng)籌考慮建設(shè)農(nóng)村社區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施。
二是要對接群眾需求，加大政府扶持力度，支持和引導(dǎo)社會力量依托社區(qū)，在老百姓“家門口”提供嬰幼兒照護服務(wù)。采取公辦民營、民辦公助等方式，通過提供公租房免費使用、政府購買服務(wù)、財政補貼、稅費優(yōu)惠、水電氣費用減免等手段，引導(dǎo)社會力量在社區(qū)開辦托育服務(wù)機構(gòu)、家庭式托育點等，或者利用“社區(qū)活動中心”“婦女之家”“兒童園地”“老年之家”等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，使附近居民得到優(yōu)先便利的嬰幼兒照護服務(wù)。
三是社區(qū)工作者、政府有關(guān)部門要保障公平準(zhǔn)入，把主要力量放在公正監(jiān)管上，將違法違規(guī)者堅決逐出市場，筑牢保護嬰幼兒安全健康的防線。
加強對嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管讓廣大家長放心
《指導(dǎo)意見》對加強嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理提出了明確要求。制定出臺機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，明確嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)的資格申請、規(guī)劃建設(shè)、登記備案、管理運營、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理等內(nèi)容。加快制定嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量評估制度，推動嬰幼兒照護服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。
相關(guān)部門按照各自職責(zé)，依法依規(guī)加強對嬰幼兒照護服務(wù)的指導(dǎo)，加強對照護服務(wù)機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督和管理，落實好監(jiān)管責(zé)任。地方政府建立健全督促檢查、考核獎懲、安全保障和責(zé)任追究等制度，落實好對嬰幼兒照護服務(wù)規(guī)范發(fā)展和安全監(jiān)管的主要責(zé)任。積極發(fā)揮群團組織、行業(yè)組織作用，加強社會監(jiān)督，強化行業(yè)自律。研發(fā)應(yīng)用嬰幼兒照護服務(wù)信息管理系統(tǒng)，運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，逐步實現(xiàn)服務(wù)過程監(jiān)管。
《指導(dǎo)意見》特別強調(diào)“依法逐步實行工作人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，對虐童等行為實行零容忍，對相關(guān)個人和直接管理人員實行終身進入。”
國際上嬰幼兒照護服務(wù)的經(jīng)驗做法
20世紀(jì)末以來，越來越多的西方發(fā)達國家開始重視發(fā)展早期保育和教育，通過不斷完善3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)體系，以期平衡家庭養(yǎng)育與工作的壓力、科學(xué)開發(fā)嬰幼兒早期智力與潛能、提高女性社會活動參與率。
一是建立了比較健全的法律法規(guī)框架和監(jiān)管體系。世界上幾乎所有發(fā)達國家和多數(shù)發(fā)展中國家都制定了專門嬰幼兒照護法案，一方面對照護主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作出詳細的規(guī)定，另一方面對日常經(jīng)營的安全、衛(wèi)生、飲食營養(yǎng)、人員管理和監(jiān)管方式等方面制定了操作性強的法律，使得機構(gòu)的運營有法可依。
二是形成了完善的財政保障機制和多元化的市場體系。丹麥、瑞典、挪威等北歐國家倡導(dǎo)將家庭撫養(yǎng)成本社會化，采取政府買單的方式，提供普惠的公共托育服務(wù)，并對家庭進行補貼。英美國家注重推行市場化的嬰幼兒托育服務(wù)，建有龐大的市場化服務(wù)體系，類型多樣、時間靈活，嬰幼兒家庭可依據(jù)自身需求獲得個性化的托育服務(wù)。同時，政府對低收入家庭給予稅收減免。
三是制定了規(guī)范化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。許多國家地方政府是托幼機構(gòu)監(jiān)管的主體，中央政府負責(zé)組織服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，通過財政激勵推行這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供服務(wù)人員和監(jiān)管人員培訓(xùn)。
在加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)提升嬰幼兒照護服務(wù)能力和水平的具體措施
目前我國嬰幼兒照護專業(yè)人才缺口較大，有關(guān)人員專業(yè)背景不足，素質(zhì)參差不齊，不利于嬰幼兒照護服務(wù)健康發(fā)展，需要多措并舉，加快照護服務(wù)人才隊伍建設(shè)。
一是高等院校和職業(yè)學(xué)校根據(jù)要求開設(shè)嬰幼兒照護相關(guān)專業(yè)，依據(jù)國家培養(yǎng)目標(biāo)和培養(yǎng)計劃，合理確定招生規(guī)模、課程設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容，豐富實踐教學(xué)環(huán)節(jié),注重嬰幼兒照護理論與實踐的結(jié)合，加強專業(yè)素養(yǎng)培養(yǎng)，提升實踐能力。
二是推進育嬰員等職業(yè)鑒定及技能培訓(xùn)，對符合條件的人員，按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補貼、技能鑒定補貼或技能提升補貼，加快培養(yǎng)嬰幼兒照護服務(wù)人才。
三是充分發(fā)揮高等院校、行業(yè)學(xué)（協(xié)）會的作用，研發(fā)培訓(xùn)教材，規(guī)范培訓(xùn)流程，組織開展嬰幼兒照護人員相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，完善崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)等制度，不斷提高嬰幼兒照護服務(wù)能力和水平。
四是建立健全嬰幼兒照護服務(wù)人才評價和激勵機制，將專業(yè)技能與薪酬待遇相掛鉤，依法保障從業(yè)人員的合法權(quán)益，建設(shè)一支品德高尚、富有愛心、敬業(yè)奉獻、素質(zhì)優(yōu)良的嬰幼兒照護服務(wù)隊伍。
促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的基本原則
《指導(dǎo)意見》確立了促進嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的4條基本原則。一是家庭為主，托育補充。父母的陪伴和照護有利于形成良好的家庭關(guān)系，增強嬰幼兒安全感。發(fā)展嬰幼兒照護服務(wù)的重點是為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)。二是政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先。充分考慮嬰幼兒照護服務(wù)的公共服務(wù)屬性，強化政策引導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會力量舉辦嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)，優(yōu)先支持普惠性服務(wù)供給。三是安全健康，科學(xué)規(guī)范。嬰幼兒照護服務(wù)要按照兒童優(yōu)先的原則，照護服務(wù)機構(gòu)的建筑設(shè)計、功能布局、設(shè)施設(shè)備、照護保育等，應(yīng)以保障嬰幼兒的安全和身心健康為前提。四是屬地管理，分類指導(dǎo)。鼓勵各地從實際出發(fā)，有針對性地發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)。
堅持嬰幼兒照護服務(wù)以“家庭為主”
人的社會化進程始于家庭。《指導(dǎo)意見》明確提出要堅持“家庭為主，托育補充”的原則。這既順應(yīng)了嬰幼兒成長發(fā)育的規(guī)律，符合在家庭中養(yǎng)育嬰幼兒的中華傳統(tǒng)美德；也體現(xiàn)了父母應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對未成年人的監(jiān)護職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)的法律要求。0-3歲是嬰幼兒大腦和身體發(fā)育最關(guān)鍵的時期。在此期間，主要應(yīng)以家庭養(yǎng)育和父母陪伴照護為主。照護機構(gòu)側(cè)重于為確有照護困難的家庭提供必要的照料看護服務(wù)，有利于支持嬰幼兒父母重返工作崗位，緩解家庭育兒壓力；同時，為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，增強家庭的科學(xué)育兒能力。
各級政府通過完善政策體系，為家庭照護創(chuàng)造有利條件。比如全面落實產(chǎn)假政策，鼓勵地方政府探索試行育兒假、產(chǎn)休假，鼓勵用工單位靈活安排工作時間；支持脫產(chǎn)照護嬰幼兒的父母重返就業(yè)崗位，并提供就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)技能培訓(xùn)等方面的支持。通過落實基本公共衛(wèi)生服務(wù)、婦幼保健服務(wù)，為家長及嬰幼兒照護者提供兒童早期發(fā)展指導(dǎo)。
加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)
嬰幼兒照護是指對嬰幼兒的照料、看護。根據(jù)照護主體劃分，主要有家庭照護、機構(gòu)照護兩種形式。家庭照護是指以家庭為主要場所、由家庭成員承擔(dān)對嬰幼兒的照料、看護，婦幼保健機構(gòu)、托育服務(wù)機構(gòu)和其他專業(yè)社會組織為家庭提供嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)等服務(wù)。機構(gòu)照護是指由相關(guān)機構(gòu)及其專業(yè)人員，在嬰幼兒父母或監(jiān)護人不在場的情況下，受托對嬰幼兒的照料、看護。
《指導(dǎo)意見》提出，發(fā)展多元化、多樣化、多層次的嬰幼兒照護服務(wù)。一是加快完善相關(guān)政策，充分調(diào)動社會力量的積極性，優(yōu)先支持普惠性嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)。二是加大對社區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)的支持力度，完善城鄉(xiāng)社區(qū)嬰幼兒照護服務(wù)設(shè)施，加強與社區(qū)服務(wù)中心（站）及社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等設(shè)施的功能銜接，使居民得到就近可及的嬰幼兒照護服務(wù)。三是鼓勵和支持有條件的幼兒園向下延伸，充分利用現(xiàn)有資源開設(shè)托班，招收2至3歲的幼兒。四是支持用人單位以單獨或聯(lián)合相關(guān)單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性的嬰幼兒照護服務(wù)。五是通過入戶指導(dǎo)、親子活動、家庭課堂、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，為家長及嬰幼兒照護者提供嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)，增強家庭的科學(xué)育兒能力。
推動《指導(dǎo)意見》有效落實
貫徹落實好《指導(dǎo)意見》，必須按照屬地管理和分工負責(zé)的原則，明確地方政府對嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展負主要責(zé)任。各相關(guān)部門按照職責(zé)分工，密切配合，各負其責(zé)，做好各項工作。
一是各級政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，將嬰幼兒照護服務(wù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃和目標(biāo)責(zé)任考核，結(jié)合實際制定實施細則和切實管用的政策措施。
二是完善衛(wèi)生健康部門牽頭，各部門分工負責(zé)的工作機制，加強對嬰幼兒照護服務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。
三是落實安全責(zé)任。建立健全業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、考核獎懲、安全保障和責(zé)任追究制度，嚴(yán)防風(fēng)險和隱患。對履行職責(zé)不到位、發(fā)生安全事故的，嚴(yán)格按照有關(guān)法律規(guī)范追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
四是開展嬰幼兒照護服務(wù)示范活動，建設(shè)一批示范單位，充分發(fā)揮帶動輻射作用，引領(lǐng)嬰幼兒照護服務(wù)健康有序發(fā)展。
