降血壓、降血脂、控制糖尿病，對胃好、對腎好、對肝好，甚至包治百病……保健食品虛假宣傳和欺詐現(xiàn)象普遍，消費者不堪其害。商家宣傳的各種保健功能，到底是否真實有效，有多少科學(xué)依據(jù)？很多消費者將信將疑，或者陷入圈套。日前，期待已久的《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》發(fā)布，為“管住、管活、管優(yōu)”保健食品提供制度保障，讓保健食品更加科學(xué)有效、安全健康，也讓消費者更好地理解保健食品的功效。
近年來，我國保健食品行業(yè)發(fā)展較快，產(chǎn)值超3000億元。在行業(yè)高速發(fā)展的同時，保健食品欺詐和虛假宣傳問題也逐步顯露。2017年以來，國務(wù)院食品安全辦聯(lián)合多部門開展食品保健食品欺詐和虛假宣傳專項整治，查處違法違規(guī)案件近6萬件，貨值30多億元。
一些違法企業(yè)為了增強產(chǎn)品功效，非法添加藥物，坑害消費者；有的商家虛假宣傳、夸大功效，甚至把保健食品吹成“神藥”，欺騙消費者。與此同時，注冊申報質(zhì)量不高、產(chǎn)品低水平重復(fù)等問題，也給審評審批工作帶來困難?！捌惹行枰罨母飫?chuàng)新，實施最嚴監(jiān)管，落實企業(yè)主體責(zé)任?！眹沂袌霰O(jiān)督管理總局副局長孫梅君坦言。
根據(jù)日前市場監(jiān)管總局會同國家衛(wèi)生健康委制定并發(fā)布的《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》（以下簡稱《辦法》），我國將以原料目錄和功能目錄為抓手，對保健食品的原料安全和保健功能的科學(xué)評價進行規(guī)范，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新更有科技含量、功效更靠譜的保健食品。
1.“說不清楚”的保健功能
在保健欺詐層出不窮的今天，我們需要重新認識保健食品。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法釋義》，保健食品是指聲稱具有保健功能或者以補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)為目的的食品。即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。
可見，保健食品是介于普通食品和藥品之間的一類特殊食品。首先，它是食品。其次，它不同于一般食品，具有一定的保健功能（即功能聲稱），這是該產(chǎn)品的核心屬性。最后，盡管它具有保健功能，但不具備治療疾病的功效，又有別于藥品。
對于保健食品而言，功能聲稱是關(guān)鍵，但這又極容易陷入夸大和虛假宣傳，甚至欺詐的困境，導(dǎo)致“神藥”滿天飛。有專家曾表示，保健食品的虛假宣傳并非都是“有意為之”，而是自己也“說不清楚”。因為他們沒有通過嚴謹?shù)目茖W(xué)研究來搞清楚保健食品的功能機制，缺乏足夠的科學(xué)依據(jù)，無法明確告訴消費者這些保健食品到底具體有多大的健康作用、如何發(fā)揮作用。
保健食品聲稱的各種功能，到底是否科學(xué)有效？這是問題的關(guān)鍵。據(jù)了解，世界主要國家和地區(qū)對于食品和保健食品類似產(chǎn)品的功能聲稱的設(shè)立和定位，主要圍繞增進健康和降低風(fēng)險因素。具體對保健功能的分類管理，一般包括營養(yǎng)成分功能聲稱、一般功能聲稱和降低疾病風(fēng)險聲稱三類。
其中，營養(yǎng)成分功能聲稱是指營養(yǎng)素在人體生長、發(fā)育以及正常機能中所發(fā)揮的生理活性作用。一般功能聲稱是指在上述營養(yǎng)素功能之外，產(chǎn)品對于人體正常機能或生物活性所具有的特定功效，對人體健康有貢獻，增強身體機能，維持或改善整體健康狀態(tài)等。降低疾病風(fēng)險聲稱是指某種食物成分、食品（食品補充劑）可以降低發(fā)生某種疾病的風(fēng)險或減少健康問題程度的健康聲稱，但不能等同于藥品疫苗預(yù)防和阻斷疾病發(fā)生的作用。對于保健食品的功能聲稱，各國普遍都是嚴格監(jiān)管，重點關(guān)注原料（成分）、用量與功能聲稱的相關(guān)性及科學(xué)依據(jù)充足程度。
此次發(fā)布的《辦法》，參考了國際組織和歐美等對功能聲稱的管理，明確我國保健食品的保健功能應(yīng)以補充膳食營養(yǎng)物質(zhì)、維持改善機體健康狀態(tài)或者降低疾病發(fā)生風(fēng)險因素為目的，還提出了以傳統(tǒng)養(yǎng)生保健理論為指導(dǎo)的保健功能?！按蟠髷U展了原來補充微量營養(yǎng)素和調(diào)節(jié)特定身體機能的范圍，更全面地覆蓋了廣大群眾的保健需求?！北本┐髮W(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院教授李可基說。
2.有無功效須靠科學(xué)說話
要“說清楚”保健功能，必須借助科學(xué)研究。對保健食品原料安全和保健功能評價，并進行目錄管理，是我國保健食品實行備案和注冊審批“雙軌制”的重要基礎(chǔ)。是否能通過評價并納入目錄，靠科學(xué)說話。
據(jù)了解，保健功能目錄規(guī)定了允許保健食品聲稱的保健功能范圍（即經(jīng)過系統(tǒng)評價和驗證，具有明確的評價方法和判定標準的允許保健食品聲稱的保健功能），原料目錄規(guī)定了經(jīng)安全性和功能性評價后可用于保健食品的物質(zhì)。《辦法》正是從原料和功能著手，確保保健食品的安全性和有效性，提高產(chǎn)品質(zhì)量。
為保證保健食品原料的安全有效、功能真實可靠，質(zhì)量標準穩(wěn)定，《辦法》嚴格規(guī)定了目錄納入條件、納入程序、管理方式。孫梅君介紹，原料目錄的納入以我國20多年保健食品注冊審批工作及1.6萬個批準注冊產(chǎn)品相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，不僅要審核安全性，還要明確原料的用量和對應(yīng)的功效，并重點審核其科學(xué)依據(jù)。
更關(guān)鍵的是如何保證保健功能的科學(xué)性?！掇k法》規(guī)定，保健食品聲稱的保健功能應(yīng)當具有明確的保健需求，能夠被正確理解和認知；具有充足的科學(xué)依據(jù)，以及科學(xué)的評價方法和判定標準；以傳統(tǒng)養(yǎng)生保健理論為指導(dǎo)的保健功能，符合傳統(tǒng)中醫(yī)養(yǎng)生保健理論；具有明確的適宜人群和不適宜人群。
而且，納入目錄也并非意味著可以一直使用?！皩{入目錄的原料和保健功能，設(shè)置了再評價和退出機制，對于最新研究發(fā)現(xiàn)有風(fēng)險、科學(xué)共識有變化的，可以及時啟動目錄的調(diào)整程序?！睂O梅君說，根據(jù)相關(guān)科學(xué)研究進展和食品安全風(fēng)險防控的需要，對保健食品原料目錄和保健功能目錄實行動態(tài)管理，根據(jù)再評價的結(jié)果進行相應(yīng)調(diào)整。
中國營養(yǎng)保健食品協(xié)會秘書長劉學(xué)聰認為，根據(jù)科學(xué)研究與進步，動態(tài)調(diào)整可以聲稱的保健功能，在去除不符功能的同時，允許新的保健功能準入，這是保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是為了滿足群眾不斷增長的消費需求。
3.打通創(chuàng)新研發(fā)路徑
值得注意的是，《辦法》轉(zhuǎn)變了功能聲稱的管理方式，強調(diào)社會共治，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新。過去，我國對保健食品功能聲稱的評價管理都由政府“包辦”，《辦法》改革了這種“保姆式”管理方式，打通保健食品的創(chuàng)新研發(fā)路徑，將保健功能及評價方法的制定由單一政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w參與，指導(dǎo)規(guī)范功能研發(fā)和科學(xué)評價，落實企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)主體責(zé)任。
具體而言，《辦法》開放目錄制定模式，鼓勵多元市場主體參與目錄制定，研究開發(fā)新的保健功能。任何個人、企業(yè)、科研機構(gòu)和社會團體在科學(xué)研究論證的基礎(chǔ)上，均可提出納入保健食品原料目錄和功能聲稱目錄的建議，經(jīng)主管部門按程序要求組織審查、公開論證，符合要求的就可以納入目錄，激發(fā)企業(yè)、科研機構(gòu)以及社會團體研發(fā)新原料、新功能的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
“這樣可以充分發(fā)揮社會資源科研優(yōu)勢，提高原料和功能評價方法的科學(xué)性，解決目前單一政府主導(dǎo)而科技力量不足的問題，提高備案產(chǎn)品和注冊申報質(zhì)量，提高審評審批效率。”孫梅君說。
此外，《辦法》還鼓勵企業(yè)既繼承傳統(tǒng)中醫(yī)養(yǎng)生理論，又充分應(yīng)用現(xiàn)代生物醫(yī)學(xué)技術(shù)，研究開發(fā)新功能新產(chǎn)品，改變產(chǎn)品低水平重復(fù)現(xiàn)狀，促進保健食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
這些措施受到業(yè)內(nèi)人士的極大歡迎。劉學(xué)聰向記者表示，改變以往政府主導(dǎo)的局面，讓行業(yè)企業(yè)站在目錄與功能研究的舞臺中央，將極大地鼓勵和促進我國保健食品產(chǎn)業(yè)的研發(fā)與創(chuàng)新。
市場監(jiān)管總局表示，將堅守安全底線，強化科學(xué)監(jiān)管，充分考慮保健食品的功效定位，根據(jù)傳統(tǒng)食用歷史、科學(xué)依據(jù)和風(fēng)險等級進行分級分類管理，對新原料和新功能進行嚴格監(jiān)管，成熟一個、發(fā)布一個，逐步擴大保健食品原料目錄和功能聲稱目錄。
4.全面清理和調(diào)整保健功能
保健食品虛假宣傳和欺詐問題頻發(fā)，反映出當前保健功能管理存在不盡完善之處。記者了解到，市場監(jiān)管總局已著手全面清理和調(diào)整過去不同歷史時期批準的保健功能，避免與藥品疾病預(yù)防和治療作用混淆，正本清源，堵塞保健食品保健功能聲稱被虛假宣傳的漏洞。
“現(xiàn)行保健食品的27個功能已經(jīng)沿用了近20年，隨著公眾認知和科學(xué)技術(shù)進步，其名稱和標簽內(nèi)容一定程度上已經(jīng)不能得到社會認同，在科學(xué)上也存在諸多落后和欠缺?！崩羁苫赋?。
2019年3月，市場監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于征求調(diào)整保健食品保健功能意見的公告》指出，組織醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、食品、營養(yǎng)等領(lǐng)域?qū)＜叶啻握撟C后，擬對保健功能進行調(diào)整，主要包括：一是取消“抑制腫瘤”“抗突變”等過去批準的，但與現(xiàn)有保健食品監(jiān)管定位不符合，產(chǎn)品實際容易夸大、造成誤導(dǎo)的，以及與健康需求不契合的保健功能；二是進一步研究論證“輔助降血脂”“對輻射危害有輔助保護功能”等保健功能；三是對18種保健功能聲稱表述進行調(diào)整，提升消費者對保健食品功能聲稱的科學(xué)認知和準確判定，比如將“免疫調(diào)節(jié)/增強免疫力”調(diào)整為“有助于增強免疫力”。
業(yè)內(nèi)認為，對保健功能聲稱進行調(diào)整，從保健功能源頭進一步科學(xué)界定和規(guī)范，讓保健食品與藥品有效區(qū)分，能夠大幅減少消費誤判。記者了解到，這份調(diào)整建議目前正在向全社會征求意見，市場監(jiān)管總局還將組織醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、食品、營養(yǎng)等領(lǐng)域?qū)＜?，對征集到的意見逐一進行認真分析和研究論證。
孫梅君透露，下一步，市場監(jiān)管部門還將有一系列監(jiān)管措施陸續(xù)出臺。比如，制定廣告審查管理辦法，嚴格保健食品廣告審查；有序開展換證清理工作；加強生產(chǎn)許可審查、日常監(jiān)管、監(jiān)督抽檢、體系檢查；開展多部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲查處各類違法違規(guī)行為，對非法添加、非法銷售、制假售假的黑窩點，重拳打擊，決不手軟。
不過，孫梅君提醒：“保健食品不是生活必需品，也不是每個人都需要。在保健食品標簽上，有適宜人群和不適宜人群的標注，消費者在購買時要根據(jù)身體需要慎重選用?！?/p>
（本報記者 陳海波）
